Afscheid van het kader van de “positieve overtuigingskracht” reden voor herhaalde asielaanvraag? (opiniestuk)

Asielzoekers die naar Nederland komen, op de vlucht voor gevaren waar zij in hun land van herkomst aan bloot werden gesteld, arriveren hier vaak met niet veel meer dan hun verhaal. De reden ligt voor de hand; vaak is huis en haard op stel en sprong achtergelaten, of is er überhaupt geen huis of haard meer over. Ook wordt regelmatig een en ander afgegeven aan “reisagenten”, ofwel mensensmokkelaars, die goud geld verdienen aan de misère van vluchtelingen.

Om in aanmerking te komen voor een asielvergunning in Nederland dient een asielzoeker zelfstandig aannemelijk te maken dat hij daar recht op heeft. Ofwel, hij moet aantonen dat hij een dusdanig groot gevaar loopt in zijn land van herkomst vanwege persoonlijke problemen met de autoriteiten, of andere individuen met veel macht, dat terugkeer een risico op vervolging, zware mishandeling of zelfs de dood met zich mee zou brengen. Dit is niet eenvoudig voor ongedocumenteerde asielzoekers, die doorgaans ook nog getraumatiseerd zijn en liever niet aan hun problemen herinnerd worden.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft begrip voor de moeilijke situatie waar asielzoekers zich in begeven. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat asielzoekers het “voordeel van de twijfel” dienen te genieten. Daarnaast volgt uit het EU-recht dat het de verantwoordelijkheid is van de nationale autoriteiten (in Nederland is dat de IND), om actief samen te werken met de asielzoeker om het ware en volledige verhaal boven water te krijgen, zodat de IND kan beoordelen of dit voldoende zwaarwegend is voor een asielvergunning.
Jarenlang was de praktijk in Nederland echter minder rooskleurig dan dat Europees lijkt te zijn geëist. Ongedocumenteerde asielzoekers die “verwijtbaar” zonder papieren in Nederland aankwamen, kregen dat voordeel van de twijfel niet. Zij dienden in hun asielrelaas “positief te overtuigen”, wat concreet inhield dat hun verhaal volledig consistent moest zijn, zeer gedetailleerd en zonder ook maar één tegenstrijdigheid of vaagheid. Werd een enkele vaagheid geconstateerd, dan werd daarmee het hele verhaal van de asielzoeker als ongeloofwaardig terzijde geschoven. Een asielvergunning kon in dat geval enkel nog worden verleend “op algemene” gronden; als iedereen in zijn situatie gevaar liep in zijn woonplaats – een zeer strenge toets.

Voor deze groep asielzoekers bestond dus een aanzienlijk verzwaarde bewijslast om hun vluchtverhaal aannemelijk te maken, en geen voordeel van de twijfel. Let wel: verreweg het grootste deel van alle asielzoekers viel onder het kader van de positieve overtuigingskracht (ofwel, “POK”). Het ontbreken van een treinkaartje van Schiphol of de Rotterdamse haven naar het aanmeldcentrum in Ter Apel was bijvoorbeeld al genoeg om deze motie van wantrouwen tegengeworpen te krijgen. De Nederlandse vreemdelingenrechter liet het POK-kader toe, en gek genoeg is Nederland er ook nooit door het EHRM voor op de vingers getikt.

Per 1 januari 2015 is het POK-kader verlaten, vooral onder dwang van de herschikte EU Procedurerichtlijn. In de nieuwe werkinstructie 2014/10 van de IND is opgenomen dat alle elementen van een asielverhaal afzonderlijk op geloofwaardigheid moeten worden getoetst. Ook staat in deze instructie dat het ontbreken van reis- of identiteitsdocumenten niet zal leiden tot een “verzwaarde bewijslast” – het leidt dus niet tot toepassing van het POK-kader. Een vergissing aan de kant van de asielzoeker hoeft daarmee niet langer direct te leiden tot een afwijzing van zijn asielaanvraag, en de IND zal het hele verhaal kenbaar moeten beoordelen op geloofwaardigheid in de asielbesluiten die vanaf 1 januari worden genomen.

In de lagere rechtspraak is reeds aan de orde geweest wat het gevolg van het nieuwe beleid is voor afwijzingen die dateren van vóór 1 januari 2015, maar nu pas voor de rechter komen in een beroepsprocedure. De IND stelt zich in dat soort kwesties steevast op het standpunt dat de nieuwe werkwijze slechts een nieuwe wijze van motiveren is, en dat een nieuw beoordelingskader niet aan de orde is. Dit is eigenaardig, nu in de nieuwe werkinstructie heel duidelijk is opgenomen dat er geen sprake (meer) is van een verzwaarde bewijslast voor de asielzoeker. Voorheen was dit duidelijk wel het geval. De rechtbanken volgen de IND hier in de meeste bekende gevallen dan ook niet in, en eisen ook voor deze oude besluiten een motivering die strookt met de nieuwe werkinstructie. Hoe de hoogste vreemdelingenrechter daarover denkt, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, is overigens nog onduidelijk.

Maar wat is de situatie voor asielzoekers die al uitgeprocedeerd waren op 1 januari 2015 omdat hun verhaal niet positief overtuigde? Primair is hun asielaanvraag immers afgewezen omdat zij niet konden voldoen aan de verzwaarde bewijslast die op hen rustte, door het kwijtraken van een treinkaartje, of door het niet bewaren van een suikerzakje dat op de vluchtroute kon worden opgepikt. Hoe had de situatie ervoor gestaan als die verzwaarde bewijslast niet van toepassing was geweest?

Naar mijn mening kan de nieuwe werkinstructie, die overduidelijk voortkomt uit Europese regelgeving, in bepaalde gevallen zeker gelden als een “nieuw feit” dat een ander licht werpt op een eerdere afwijzing van een asielaanvraag. Het kan dus ook een herhaalde asielaanvraag rechtvaardigen, omdat de IND ook in die procedure verplicht zal zijn om het verhaal op algehele geloofwaardigheid te beoordelen, zonder POK te eisen. Daarbij zal echter wel zeer goed gekeken moeten worden naar de motivering van het eerdere afwijzende asielbesluit: onder het POK-regime kón een enkele tegenstrijdigheid of vaagheid weliswaar leiden tot een afwijzing, maar indien er meerdere gekkigheden in het relaas van de asielzoeker te bespeuren werd dit doorgaans wel door de IND betrokken. In dat soort gevallen zou het nog de vraag zijn of het nieuwe toetsingskader een verschil kan maken. Een goede bestudering van het dossier is dan ook vereist, en blindelings herhaalde asielaanvragen indienen is nog steeds af te raden.

Hoe dan ook, de afschaffing van het POK-kader is een zegen voor asielzoekers en een verademing voor iedereen die zich actief bezighoudt met het asielrecht. De toekomst moet nog uitwijzen hoe groot de verandering feitelijk zal zijn, en of ook uitgeprocedeerde asielzoekers baat kunnen hebben bij de verlichte bewijslast die vanaf 1 januari geldt.

mr. S. Thelosen, advocaat bij Loth Rupert Advocaten

Dit bericht is geplaatst in Nieuws. Bookmark de permalink.